En konsekvensutredning ska belysa effekterna av ett regelförslag för berörda företag och därmed ge beslutsfattare så bra underlag som möjligt för att kunna välja det alternativ som har lägst kostnader för berörda företag – och samtidigt uppfyller syftet med regleringen. Myndigheter, utredningar och Regeringskansliet styrs alla av olika förordningar och riktlinjer som kräver en konsekvensutredning innan reglerna utfärdas. Det är med andra ord obligatoriskt med konsekvensutredningar för nya eller ändrade regelförslag som särskilt ska belysa effekter för företag.
Gällande regler
Sedan den 13 juni 2008 är kraven på vad en konsekvensutredning ska innehålla likformiga för de statliga instanser – myndigheter, departement (Regeringskansliet) eller utredningar – som lämnar förslag till nya regler för företag. Myndigheternas konsekvensutredningsarbete regleras av förordningen om konsekvensutredning. Denna förordning ligger till grund för de riktlinjer som styr departementens arbete med konsekvensutredningar. De statliga kommittéerna (utredningarna) styrs av kommittéförordningen som i sin tur hänvisar till myndigheternas förordning om konsekvensutredning. Samtliga regler för konsekvensutredningar listas och länkas till nedan.
Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet. (pdf-fil)
Kommittéförordningen (1998:1474).
NNR anser att en konsekvensutredning av hög kvalitet ska innehålla följande:
- Problem som ska lösas och vad man vill uppnå med föreslagna regler.
- Beskrivning av alternativa lösningar och varför föreslagna regler har valts (nyttan).
- Beskrivning av regler som beslutats tidigare i Sverige, av EU eller andra internationella organ, och som är av särskild betydelse för föreslagna regler och deras genomförande (s.k. ”upstream regulation”).
- En beskrivning av konsekvenserna av tidigare beslutade regler som har avgörande påverkan på nu föreslagna regler.
- Företag som berörs: Näringsgren, antal och storleksklass.
- Beräkningar av finansiella konsekvenser i form av skatter, avgifter till myndigheter och bidrag från myndigheter.
- Beräkningar av materiella konsekvenser i form av ändringar i produkter, tjänster, produktion (investeringar), försäljning, resursanskaffning, resursutnyttjande och verksamhetsfunktioner i övrigt.
- Beräkningar av administrativa konsekvenser i form av informationsbehandling och uppgiftslämnande till myndigheter.
- Konsekvenser för konkurrensen och företagens konkurrenskraft.
- Särskilda konsekvenser för små och medelstora företag enligt ovanstående punkter ska redovisas.
- Genomfört och planerat samråd med företag och företagsorganisationer om föreslagna regler och vad som därvid huvudsakligen har framkommit.
Det är även viktigt att tänka på att berörda remissinstanser får god tid på sig att sätta sig in i förslaget och i utredningen, minst tre veckor, så att de har möjlighet att inkomma med synpunkter av god kvalitet. Vid genomförande av EU-lagstiftning är det viktigt att redogöra för hur förslaget förhåller sig till EU-rätten. Konsekvensutredningen bör i dessa fall innehålla en beskrivning av direktivets miniminivå och en bedömning om denna kommer att överskridas. Bedömningen bör ske utifrån följande sex kriterier, dvs om;
- Regelkrav läggs till utöver det som krävs i det aktuella direktivet.
- Tillämpningsområdet utvidgas.
- Regelgivaren låter bli att utnyttja möjligheter till undantag eller att inte fullt ut utnyttja undantag.
- Svenska nationella regelkrav behålls som är mer omfattande än vad som krävs av det aktuella direktivet.
- Direktivets krav genomförs tidigare än det datum som anges i direktivet.
- Strängare sanktioner eller andra efterlevnadsmekanismer används än vad som är nödvändigt för att genomföra lagstiftningen på ett korrekt sätt.
I de fall miniminivån överskrids bör konsekvensutredningen innehålla en motivering till varför, en beskrivning av vilka genomförandeåtgärder som föreslås och en bedömning av vilka effekter detta får för företag.
Regelrådet
Samtidigt som reglerna för konsekvensutredningar gjordes likformiga 2008 inrättades ett regelråd. Regelrådet har sedan början av 2009 granskat kvaliteten på regelgivares konsekvensutredningar. Under åren 2009-2014 var Regelrådet organiserat som en kommitté med uppdraget att bl.a. ta ställning till om reglerna var utformade så att de uppnådde sitt syfte på ett enkelt sätt och, till en relativt sett, låg administrativ kostnad. Rådet hade också till uppgift att bedöma konsekvensutredningarnas kvalitet utifrån ett företagsperspektiv och skulle även följa utvecklingen på regelförbättringsområdet samt lämna information och råd som kunde främja en kostnadsmedveten och effektiv regelgivning. År 2011 fick Regelrådet också i uppdrag att på begäran från regelgivare granska EU-konsekvensutredningar till förslag från EU som bedömts kunna få stor påverkan på företag i Sverige och lämna råd om vad en svensk konsekvensutredning bör innehålla.
Regelrådets slutrapport för åren som kommitté finns här.
Sedan 2015 är såväl Regelrådets uppdrag som organisation förändrad. Regelrådet är numera ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket och rådets tidigare kansli är numera en del av Tillväxtverkets enhet för förenkling. Rådets uppdrag är numera begränsat till att yttra sig över konsekvensutredningar från departement och myndigheter som legat till grund för förslag till regler som kan få effekter av betydelse för företag samt att granska EU-konsekvensutredningar till förslag från EU som kan få stora effekter på företag i Sverige på begäran av regelgivare.
Mer om Regelrådets verksamhet kan ni läsa här. En närmare beskrivning av Regelrådets uppdrag finns i 17-19§§ i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket, läs mer här.
Regelrådet lämnar sina synpunkter i form av ett yttrande till den instans som lämnat regelförslaget. Skyldigheten för myndigheter och Regeringskansliet att inhämta regelrådets yttrande regleras i en förordning respektive riktlinjer, vilka listas och länkas till nedan.
Förordning om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet
Riktlinjer för Regeringskansliets överlämnande av underlag till Regelrådet
Regelrådet avger varje år en årsrapport över resultatet och slutsatserna av sina uppgifter. Se Regelrådets webbplats.
NNR konstaterar i sin rapport Rätt underlag för rätt beslut – åtgärder för bättre konsekvensutredningar att Regelrådets mandat och organisation sedan år 2015 har urholkats. Rådets oberoende har genom inordnandet i Tillväxtverket kraftigt minskat och möjligheten för Regelrådet att styra sin verksamhet och utföra sitt uppdrag har blivit begränsat. Rådet har efter inordnandet som särskilt beslutsorgan inte något eget anslag och förfogar inte heller över någon egen personal. Rådet uppfattas av NNR också som mer anonymt.
För att Regelrådet ska kunna utgöra den oberoende och kraftfulla granskningsfunktion som behövs för att åstadkomma bättre konsekvensutredningar anser NNR att rådets organisation måste förändras så att rådet blir en egen myndighet med ett eget anslag och kansli. Även dess sammansättning, resurser och mandat måste förnyas och förstärkas. Arvodering, kompetens och tyngd hos Regelrådet är andra frågor som också behöver behandlas. Rådet måste också ges möjlighet att granska utredningars konsekvensutredningar i ett tidigare skede än idag. Rapporten i sin helhet finner ni här.
NNRs erfarenheter och rekommendationer beträffande konsekvensutredningar
NNRs erfarenheter efter att årligen ha bedömt mellan 200-300 konsekvensutredningar är att dessa håller en alldeles för låg kvalitet då:
- Frågor om de kostnader förslagen förväntas medföra för berörda företag ofta saknas.
- Alternativa lösningar övervägs och redovisas sällan.
- Information om de samråd som ska ske innan konsekvensutredningen görs ofta utelämnas, liksom att det sällan informeras om vad som framkommit på dessa samråd.
- Konsekvenserna på företagens konkurrenskraft saknas ofta.
- Det redovisas sällan vilka företag som faktiskt berörs av förslaget.
- Redovisningar av förslagens förhållande till och överensstämmelse med EU-rätten är bristfälliga.
NNR anser att det behövs en tydlig politisk efterfrågan på högkvalitativa konsekvensutredningar. Politiker och beslutsfattare måste kräva att en bristfällig konsekvensutredning åtgärdas innan de fattar beslut om nya regler för företagen och att det alternativ som har lägst kostnader för berörda företag- och samtidigt uppfyller syftet med regeln – väljs. Statsförvaltningen måste se arbetet med konsekvensutredningar som ett viktigt och prioriterat verktyg för att åstadkomma kostnadseffektiva och ändamålsenliga regler.
Ett starkt och pådrivande regelråd krävs med övergripande befogenheter som säkerställer att konsekvensutredningar genomförs och håller godkänd kvalitet. Någon form av komplettering- och återremitteringsskyldighet bör finnas som ger Regelrådet rätt att kräva att regelgivaren kompletterar en bristfällig konsekvensutredning och därefter återremitterar denna till Regelrådet för ny bedömning. Regelrådet bör i denna kapacitet vara överordnat såväl statliga myndigheter som departement.
Utöver ovanstående måste arbetet med konsekvensutredningar fokusera på ärenden av stor betydelse för företag. Resurser, metodstöd och verklig expertis behöver tillsättas för att bygga upp och stärka kompetensen kring konsekvensutredningar inom statsförvaltningen. Regeringskansliet kan som en åtgärd upphandla och teckna ramavtal inom olika områden med konsulter med särskilda kunskaper beträffande analysmetoder och beräkningar som kommittéer kan avropa.
För att Sverige ska kunna få ett större inflytande i förhandlingsprocessen i EU och för att tillse att svenska positioner verkligen fattas utifrån ett underlag som belyser förslagets effekter för svenska företag behöver svenska konsekvensanalyser göras av förslag till EU-lagstiftning. Genom tidiga och återkommande samråd med näringslivet kan regeringen få värdefull input om förslagens effekter för svenska företag.
Processen kring Regelrådets granskning av EU-konsekvensbedömningar behöver också förstärkas.
För att Sverige ska kunna genomföra EU-lagstiftning i svensk rätt på ett så effektivt sätt som möjligt för svenska företag anser NNR att eventuell överimplementering tydligt måste motiveras och effekterna redovisas i en konsekvensutredning. NNR anser att överimplementering som huvudregel bör undvikas då det leder till ökade olikheter och minskad transparens om vilka regler som gäller på den inre marknaden.
NNR anser att det behövs en tydlig politisk efterfrågan på högkvalitativa konsekvensutredningar
Politiker och beslutsfattare måste kräva att en bristfällig konsekvensutredning åtgärdas innan de fattar beslut om nya regler för företagen och att det alternativ som har lägst kostnader för berörda företag- och samtidigt uppfyller syftet med regeln – väljs. Statsförvaltningen måste se arbetet med konsekvensutredningar som ett viktigt och prioriterat verktyg för att åstadkomma kostnadseffektiva och ändamålsenliga regler.
Ett starkt och pådrivande regelråd krävs med övergripande befogenheter som säkerställer att konsekvensutredningar genomförs och håller godkänd kvalitet. Någon form av stoppmekanism eller återremitteringsskyldighet bör finnas som ger Regelrådet rätt att kräva att regelgivaren kompletterar en bristfällig konsekvensutredning och därefter återremitterar denna till Regelrådet för ny bedömning. Regelrådet bör i denna kapacitet vara överordnat såväl statliga myndigheter som departement.
Utöver ovanstående måste arbetet med konsekvensutredningar fokusera på ärenden med stor betydelse för företag. Resurser, metodstöd och verklig expertis behöver tillsättas för att bygga upp och stärka kompetensen kring konsekvensutredningar inom statsförvaltningen. Regeringskansliet kan som en åtgärd upphandla och teckna ramavtal med konsulter med särskilda kunskaper beträffande analysmetoder och beräkningar som kommittéer kan avropa.
I NNR:s PM till regeringen kan du läsa hur NNR anser att arbetet med konsekvensutredningar behöver utvecklas.