Bättre upphandling – mer välfärd för skattepengarna
Den offentliga sektorns utmaningar
Behovet av skolor, äldreomsorg och annan välfärd kommer att öka i Sverige under de kommande tio åren.[1] Andelen barn, unga och äldre i befolkningen växer samtidigt som antalet personer i arbetsför ålder ökar mycket svagt. Om utvecklingen fortsätter som hittills saknas 62 miljarder kronor till 2022, för att ekonomin i kommuner och regioner ska gå ihop med nuvarande kvalitet på välfärden.[2] Det ställer stora krav på den offentliga sektorn. Resurserna måste därför användas på ett så effektivt sätt som möjligt. Efter coronakrisen kan siffran vara högre!
Offentliga upphandlingar – en stor del av ekonomin
Ett sätt att få resurserna att räcka till är genom att de offentliga upphandlingarna görs mer effektiva och ändamålsenliga. Det rör sig om stora summor skattepengar som hanteras genom upphandlingar varje år.
- Värdet av den offentliga upphandlingen i Sverige beräknas till cirka 706 miljarder kronor årligen.
- Över 18 000 upphandlingar annonseras varje år.
- Kommuner annonserar 69 procent av alla upphandlingar.[3]
- Värdet av den offentliga upphandlingen motsvarar 17 procent av bruttonationalprodukten (BNP).[4]
Hur dessa resurser används får konsekvenser för hur välfärden fungerar. Både medarbetare, brukare, företagen och skattebetalarna påverkas. Att arbeta strategiskt och effektivt med offentliga upphandlingar möjliggör att mer resurser kommer dit där de gör nytta.
Vad är problemet med dagens offentliga upphandlingar?
För att offentliga upphandlingar ska fungera på bästa sätt krävs konkurrens mellan anbudsgivarna. Det förutsätter att många aktörer kan vara med och lägga anbud. I dagsläget avbryts dock 14 procent av alla upphandlingar.[5] En av anledningarna till detta är att inga anbud inkommit. I 41 procent av de utannonserade upphandlingarna inkommer bara ett eller två anbud.[6] Det råder alltså dålig konkurrens i sammanhanget.
En viktig förklaring till att det blivit så här är att de upphandlande kommunerna och myndigheterna ställer omotiverade definitiva ska-krav i sina kravspecifikationer. Enligt en undersökning som årligen görs om företagsklimatet i Sveriges kommuner får upphandlingarna lågt betyg och åtta av tio kommuner underkänns av näringslivet.[7] Det är just kravspecifikationerna som ofta är en viktig orsak.
Ett sätt att få fler företag intresserade av att delta är att rensa upphandlingsdokumenten på onödiga krav. De krav som ställs måste vara proportionerliga och noga avvägda för varje enskild upphandling. Att bara kopiera kravställningar från gamla upphandlingar riskerar att leda till att oproportionerliga eller irrelevanta krav ställs.
Kontrakten får inte heller vara för stora. Att dela upp i mindre delkontrakt gör att fler företag kan vara med och konkurrera. Det är också oproportionerligt om myndigheten slår samman olika typer av tjänster i ett kontrakt i de fall då marknaden kännetecknas av företag som endast erbjuder en eller två av dessa tjänster. Då kan bara ett litet antal aktörer vara med och lägga anbud.
Enligt Svenskt Näringslivs företagarpanel är de två vanligaste förutsättningarna som skulle få fler att delta i offentliga upphandlingar att mer fokus läggs på kvalitet och att kravspecifikationerna blir mer relevanta och tydligare.
Detta är exempel på hur man som offentlig aktör måste tänka för att få till en bra upphandling med många konkurrerande företag. Tyvärr är inte det fallet i dagsläget många gånger. Så hur når vi dit?
Tydligare ledning och styrning behövs
Att skapa förändring förutsätter att de som är berörda intresserar sig för den aktuella frågan. När det gäller offentliga upphandlingar måste därför den politiska ledningen och kommundirektören visa ett aktivt intresse. Det räcker inte med att upphandlingarna sköts av tjänstemän längre ned i förvaltningen.
Rent konkret skulle man kunna arbeta med kategoristyrning (category management). Det är en processbaserad metod som fokuserar på förbättringar och förändring. Det innebär att inköpen optimeras genom att de delas in och arbetas med i någon form av inköpskategorier. En kategori kan utgöras av till exempel medicinsk förbrukningsmateriel eller konsulttjänster. Genom kategoriindelningen kan organisationen arbeta tvärfunktionellt och tvärprofessionellt. Det blir helt enkelt bättre kvalitet på upphandlingarna när de olika professionerna får vara med och bidra med sin kunskap. Detta kan beskrivas som att man jobbar i en lean-produktion.
– Bättre organiserad offentlig upphandling är en av de lägst hängande frukterna för att få skattepengarna att räcka till mer välfärd. Att jobba med att förbättra dessa processer kan ses som en form av lean-produktion. Syftet med lean är att identifiera och eliminera alla faktorer i en produktionsprocess som inte skapar värde för slutkunden – mer värde för mindre arbete. I det här fallet får skattebetalarna mer för pengarna, säger Ellen Hausel Heldahl, expert på upphandlingsfrågor på Svenskt Näringsliv.
Hon anser att det sker ett stort slöseri med skattepengar på grund av dåliga med upphandlingar i dagsläget. Ointresset för ekonomiska styrning är också påfallande i kommunerna konstaterar Ellen Hausel Heldahl efter att ha rest runt i kommunsverige och pratat med både tjänstemän och politiker.
– De flesta jag pratat med har som mål att inte göra alltför många otillåtna direktupphandlingar, alltså att följa upphandlingslagarna. Bra så, men andra tänkbara mål att mäta såsom lägre kostnader, högre grad av värde eller lägre risk finns inte med, säger hon.
Det finns många tänkbara sätt att jobba på för att få till bättre upphandlingar och mer rimliga kravspecifikationer. Ellen Hausel Heldahl nämner återinfört tjänstemannaansvar, förstärkt kommunal revision och mer digitaliserade inköp.
– Man kan jobba med många olika verktyg. Men det viktigaste är att få upp intresset för frågorna. Här finns mycket pengar att spara, uppskattningsvis 5–15 procent av det totala värdet av upphandlingarna som sker varje år. I kronor och ören handlar det om cirka 70–100 miljarder kronor. Det vill säga det belopp som Sveriges kommuner och regioner uppskattar saknas för morgondagens välfärd, säger Ellen Hausel Heldahl.
Det finns alltså goda möjligheter att förbättra de offentliga upphandlingarna. Lösningarna finns om bara intresset också gör det.
[1] https://skr.se/tjanster/press/skridebatten/debattartiklar/debattartiklar/valfardenutmanasavdemografin.30987.html
[2] ”Effektivare offentlig upphandling”, Svenskt Näringsliv 2019 s.4
[3] https://www.upphandlingsmyndigheten.se/verktyg/statistik-om-offentlig-upphandling/
[4] ”Effektivare offentlig upphandling”, Svenskt Näringsliv 2019 s.4
[5] https://www.upphandlingsmyndigheten.se/verktyg/statistik-om-offentlig-upphandling/
[6] ”Effektivare offentlig upphandling”, Svenskt Näringsliv 2019 s.4
[7] ”Effektivare offentlig upphandling”, Svenskt Näringsliv 2019 s.36