Delegerade akter och samråd under lupp – ett seminarium om möjligheten till inflytande i EU:s beslutsprocesser

Inom EU finns inget s k remisstvång, men det finns upparbetade rutiner för samråd med intressenter. Möjligheten till att insyn och delaktighet påverkas också av att beslutsprocessen ser olika ut för den ”normala” lagstiftningen och för s k följdlagstiftning. Det händer allt oftare att EU-kommissionen lagstiftar om tekniska detaljer på delegation från Europaparlamentet och rådet – så kallade delegerade akter. Farhågorna om att detta minskar transparensen framkommer allt oftare. Många representanter för näringslivet och andra intressenter upplever att det är svårt att få insyn och delta i framtagandet av delegerade akter och de i större utsträckning tenderar att få ”politiskt” innehåll snarare än att utgöras av ”icke-nödvändiga tekniska detaljer”, vilket är syftet med och kravet på akterna. Frågan får särskilt stor betydelse för de intressenter som verkar inom områden där användningen av delegerade akter ökat som mest, såsom transport, finans, jordbruk, miljö/klimat och energi.

En ny studie från Centrum för Europaforskning vid Lunds universitet, ”Transparency and stakeholder participation in executive EU lawmaking”, där detta granskats presenterades vid ett seminarium den 29 september i Europahuset i Stockholm. Seminariet, ”En förankrad EU-politik genom samarbete och dialog: Seminarium och nätverksträff i Europahuset om möjligheten till inflytande i EU:s beslutsprocesser, med fokus på delegerade akter och samråd” arrangerades av Näringslivets Regelnämnd NNR tillsammans med Lunds universitet, EU-kommissionens representation i Sverige och Europaparlamentets representation i Sverige. Seminariet modererades av Anna Wetter Ryde, forskare i juridik vid Svenska institutet för europapolitiska studier (SIEPS).

Studien presenterades av Maria Strömvik, bitr. föreståndare för Centrum för Europaforskning och Universitetslektor och Jelle Verheij, forskningsassistent vid Centrum för Europaforskning.

Studien visar på en kraftig ökning av antalet delegerade akter under den senaste tioårsperioden. Den visar också att användningen av delegerade akter skiljer sig åt mellan olika politikområden och mellan EU-kommissionens olika generaldirektorat. Endast 43 procent av de delegerade akterna hade remissbehandlats öppet via den fyraveckorsperiod som föreskrivs i kommissionens Strategi för bättre lagstiftning. Mer än hälften av akterna var med andra ord aldrig öppna för allmänheten att kommentera innan de antogs. Ytterligare 29 procent av akterna hade blivit föremål för någon annan form av mer riktat och slutet samråd.

Den relativt låga andelen öppna remissbehandlingar kunde inte helt förklaras med att EU-myndigheter på annat sätt förberett akterna och ansvarat för eventuella samråd, och inte heller med att ett brådskande förfarande ibland varit nödvändigt och därmed använts.

Eva Sjögren, chef för EU-kansliet vid Statsrådsberedningen berättade att det idag inte finns någon officiell regeringsposition i frågan. Personliga reflektioner från henne var dock att grundtanken är god och att möjlighet behöver finnas att kunna delegera. Systemet är också rätt väl riggat men att det finns exempel på när kommissionen testat gränserna på den delegation den fått. Den tekniska tillämpningen kan också visa sig vara politisk och det finns exempel på att politikerna skjuter på problem genom att delegera. Eva lyfte dock fram att här är det dock tur att EU-domstolen finns, som kan kontrollera att processerna sköts. Hon berättade också att Regeringskansliet ofta har kontakt med näringslivet i sina interna processer inför samråden inom EU. Något hon såg som en logisk följd av att regelmassan har ökat.

Emma Wiesner (C), ledamot av Europaparlamentet, berättade om olika exempel där delegerade akter fungerat väl respektive mindre väl. Tjänstemännen är ofta mycket pressade tidsmässigt, så det blir en storts trade off – hur noga mot hur snabbt. Det kan ifrågasättas att man lägger politik i delegerade akter men ibland får vi parlamentariker vara glada om vi ens får en delegerad akt, istället för en genomförandeakt, för att kunna få påverka och få igenom något alls. Hon lyfte också fram att snabbheten ofta har varit ett argument – som gällande taxonomin. Man ville att det skulle vara en vetenskaplig produkt, därför mycket delegerat.  Kanske det finns en övertro på vad en expertgrupp kan lösa.

Andrea Femrell, VD för näringslivets Regelnämnd NNR redogjorde för näringslivets erfarenheter och rekommendationer med anledning av studien. Dessa var bl a att en noggrann analys måste föregå ett bemyndigande från rådet och parlamentet till kommissionen före framtagning och antagning av delegation så att det blir just tekniska och inte politiska frågor. Kommissionen behöver öka transparensen gällande samråden och göra en konsekvensanalys av följdlagstiftning som bedöms få stora effekter. Regeringen måste möjliggöra ett strukturerat arbete när det gäller delaktighet och representation för näringslivet i EU-processen.

Rapporten visade att det också fanns stora skillnader mellan olika sektorer. Inom exempelvis handel och sjöfart hade det skett väldigt få öppna samråd, medan möjligheter för intressenter att komma med synpunkter varit större inom exempelvis klimat- och miljöområdena. Öppenheten förefaller alltså att variera mellan kommissionens olika generaldirektorat.

Att kommissionen i förväg kan bedöma att det inte finns anledning att samråda, är inte rimligt. menade Oscar Wåglund Söderström, internationell chef och chef Europa och juridik vid TCO. Den svenska regeringen behöver också se på hur det funkar i andra EU-länder för att öka transparensen. Jag skulle rekommendera att titta på samrådsprocesserna i Danmark, Finland och Nederländerna, där det finns fasta samrådsgrupper.

Moderatorn Anna Wetter Ryde lyfte frågan på seminariet om det finns mer näringslivet kan göra för att påverka kommissionen i deras process

Cecilia Thorfinn, chef för kommunikationsavdelningen för EU-kommissionens representation i Sverige uttryckte bl a att kommissionen verkligen vill ha dialog och har som ambition att hålla samråd inom delegerade akter. EU-myndigheterna och deras arbete är inte alltid lika känt och deras uppsökande verksamhet kan vara svår att upptäcka. Vidare att kvalitativt engagemang i EUs expertgrupper är viktigt, dvs att experterna har goda kommunikationskanaler bakåt.  Ju bättre det funkar på hemmaplan desto bättre funkar det i dialogen mellan den nationella och EU-nivån.

I denna kontext tillade Eva Sjögren att Sveriges möjlighet är att vara en röst; den som vet och kan något får också mycket att säga till om. Hon uttryckte också att man måste fortsätta prova sig fram och försöka. Ex har Statsrådsberedningen försökt fånga upp näringslivsfrågor som inte har någon egentlig hemvist i ett särskilt forum.

Vi bör heller inte tänka ”one size fits all”, menade Maria Strömvik. EU ska samråda öppet, inte bara samråda med dem som man tror har något att säga.

Andrea Femrell avslutade med att ingen är fri från synd. Alla har ett gemensamt ansvar att ta frågan vidare. Vi måste låta processen ta tid och följa de principer som antagits för att uppnå effektivitet, förutsägbarhet och transparens. Det man göra i början slipper man göra i slutet. Det skulle vara intressant med en mer fördjupad studie på vissa delar och så kan vi ses om ett år igen.

Se seminariet efterhand här.

Läs Lunds universitets/Centrum för Europaforsknings studie ”Transparency and stakeholder participation in executive EU lawmaking här.

Läs en svensk sammanfattning av studien här.

Lunds universitets powerpointpresentation av studien återfinns här.