Konsekvensanalyser – ansvarstagande för effektivare regler
Ger bättre beslutsunderlag verkligen ökade förutsättningar för chansen till bättre beslut om regleringar och styrmedel? Eller används underlagen bara när det gagnar politikernas egna intressen? Vad behövs för att förbättra situationen? Onsdag den sjätte mars anordnade Näringslivets Regelnämnd NNR ett seminarium på temat Konsekvensanalyser – ansvarstagande för effektivare regler för att försöka finna ett svar på just de frågorna.
NNRs ordförande Ulf Lindberg hälsade välkommen, och berättade om NNRs verksamhet. När företagare frågas om vilka som är de viktigaste frågorna för dem hamnar regelfrågorna alltid på tre i topp, vilket säger en del om hur viktiga de är. Ska man få företagarnas uppmärksamhet ska man ägna sig åt regelfrågor, helt enkelt, även om de kanske inte alltid verkar så glamorösa. Demokratiskt valda politiker har rätt att, och ska, utreda och besluta om en mängd frågor. Men i den processen bör man ha med sig tankarna på vilka konsekvenser nya regler får, och det slarvas det ibland med, menade Lindberg och presenterade dagens moderator, Tomas Lööv.
Första talare var Sara Forsstedt, doktor i ekonomi och samhällsekonom på Trafikverket, som författat den rapport dagens seminarium utgår ifrån: Tänk efter före, som Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) presenterade i november förra året.
Rapporten belyser ett systemfel, menade Sara Forsstedt: det finns inga breda, allsidiga system för konsekvensanalyser.
Syftet med konsekvensanalys att ge information till lagstiftarna – varför nya regler behövs, hur de bör utformas, när de ska införas. Transparens är otroligt viktigt – man vill minimera negativa konsekvenser och onödiga kostnader. Men det fungerar inte alltid i praktiken. Den finns som exempel ett antal reformer som varit positiva för Sverige, men som har haft ett antal negativa konsekvenser som borde kunnat förutses – och kanske förhindrats – med hjälp av genomtänkta konsekvensanalyser. Vi har dock svårt att rangordna och väga mål mot varandra. Det riskerar att göra Sverige till ett avskräckande exempel, vi måste bli bättre på att väga fördelar mot nackdel.
Vi måste också lära oss att arbeta proaktivt med lagstiftning och regelgivning, konstaterade Sara Forsstedt – inte minst inom EU, varifrån en stor del av vårt regelverk kommer. Om vi inte är aktiva och förhandlar tidigt minskar våra möjligheter att påverka drastiskt.
Och det finns flera metodmässiga lärdomar att dra från andra länder, trots att beslutssystemen kan se väldigt olika ut. I USA är regeln att ”benefits must justify the cost of action” – vinsten med ett nytt regelverk måste motivera kostnaderna av att införa dem. Det har tränat och tvingat administrationen att se nytta och kostnader i USA. På liknande sätt fungerar arbetet i Storbritannien genom deras ”grönboksarbete” som genomsyrar hela beslutskedjan.
Bara hälften av dagens konsekvensanalyser lever upp till de krav som ställs. På regeringskansliet är det bara cirka 30 procent, hos förvaltningsmyndigheterna 70 – 80. Det är naturligtvis glädjande att de ligger så högt, men många viktiga analyser ligger hos Regeringskansliet.
Sammanfattningsvis är ledorden tidigare, bättre, bredare, konstaterar Sara Forsstedt, konsekvensanalyserna måste göras tidigare, hålla högre kvalitet och ha ett bredare anslag för att göra svenskt regelverk konkurrenskraftigt.
Johan Eklund, professor i nationalekonomi och VD för Entreprenörsskapsforum, menade precis som Sara Forsstedt att frågorna är långt ifrån nya. OECD har i ett antal rapporter konstaterat att Sverige brister både gällande konsekvensanalyser och i uppföljning, och Världsbanken har kommit med liknande kritik.
Men för att förbättra situationen räcker inte med att analysera kostnader jämfört med utfall, menar Johan Eklund, vi behöver nya beräkningskonventioner. Vi ska inte heller lägga krut på småfrågor, men i stora frågor behöver vi bredare verktyg för analys av nya regelverk och dess konsekvenser.
Fredrik Olovsson (S), vice ordförande i Finansutskottet, konstaterade att det finns ett stuprörstänkande även i Riksdagen. Det finns många utskott, och även om en ledamot kan sitta i flera koncentrerar man sig ofta på ett, och har ett specialområde. Därför behöver lagstiftarna analyserna tidigare, konsekvensutredningarna behöver bli bredare och ha en helhetssyn. I grunden vill vi ju alla ha goda resultat.
Mats Persson, ekonomiskpolitisk talesperson för Liberalerna, menade att ett problem i Sverige är att det finns paradigm som dominerar den politiska debatten, och som gör att man inte alltid är så intresserad av att höra om alternativen, eller av genomarbetade konsekvensanalyser. Exempel på sådana ämnen är migration, miljö och friskolor, där konsensus har svängt kraftigt på ganska kort tid – och där en del negativa effekter av tidigare förd politik kanske hade kunnat undvikas om man haft en neutralare syn på möjliga problem och konsekvenser. Ett återremitteringskrav som föreslås i rapporten är intressant och skulle kunna vara bra. Exempelvis finns en form av återremitteringskrav idag i kommuner och regioner.
I den efterföljande panelen inledde NNRs VD Andrea Femrell med att konstatera att ett effektivt regelverk idag är en konkurrensfördel, och Sverige har inte råd att halka efter. Problemet är ju att alla är överens om det, men hur ska man se till att effektiva regelverk faktiskt prioriteras?
Vem ska då bestämma över de här frågorna, frågade Tomas Lööv panelen?
Johan Eklund svarade att andra länder tar regelfrågor på större allvar, och frågornas placering visade på det. Till exempel ligger tyska motsvarigheten till Regelrådet under Angela Merkels kansli, och liknande system finns i USA och Canada.
Fredrik Olovsson invände att visserligen placeras ibland för dagen viktiga frågor under Statsrådsberedningen men att det inte alltid blir så bra, eftersom det inte nödvändigtvis är där kompetensen finns. Kanske skulle Finansdepartementet vara rätt plats, menade Olovsson.
Andrea Femrell menade att frågan måste centraliseras och ligga inom Regeringskansliet, som Finansdepartementet eller motsvarande. Andra må ha kompetensen men inte mandatet att ta andra besluta över andra och ställa krav när så behövs.
Mats Persson svarade att man gör det för enkelt för sig man tror att bara ändrade regler löser problemen, det handlar om att någon måste äga frågan och ta ett helhetsansvar.
Andrea Femrell påpekade att det skulle behövas en syn så som den som präglar det danska implementeringsrådet, som för varje nytt regleringsförslag frågar vad det skulle innebära för dansk konkurrenskraft. Vad innebär regelbördan för svensk konkurrenskraft, och hur länge har vi egentligen råd att ignorera regelfrågorna?
En fråga från publiken gällde hur man ska kunna få till mer forskning på området – och hur den ska finansieras?
Johan Eklund svarade att det vore tacknämligt om Sverige kunde få en public policy-skola av nordamerikanskt snitt. Det som saknas i både juridisk och ekonomisk tradition är forskare som är intresserade av tvärsnittet mellan juridik och ekonomi, och hur ekonomiska frågor samspelar med institutionerna. Några professurer på det temat hade betytt mycket för framtiden, menade Eklund.